Если вы когда-нибудь смотрели классический фильм «Мистер Смит едет в Вашингтон», вы помните, что Джеймс Стюарт играет сенатора, проводящего флибустьер, чтобы остановить коррумпированный закон об общественных работах. Разговаривая до тех пор, пока он не устанет физически, Смит использует тактику пирата, чтобы отстаивать свои принципы. В реальной жизни сенатские флибустьеры случаются по разным причинам, не все из них столь благородны.
Флибустьером является любое использование процессуальных правил для блокирования или задержки принятия законодательных актов. Этот термин обычно относится к расширенным дебатам по законопроекту, проводимым одним или несколькими сенаторами. Постоянные разговоры не позволяют поставить вопрос на голосование, и законопроект может быть просто «заговорен до смерти». Для той же цели можно использовать и другие тактики проволочек.
Флибустьерство восходит к Сенату Древнего Рима. Законодательные органы Соединенного Королевства, Канады, Австралии и Франции использовали флибустьеров. Но Сенат США претерпел гораздо больше, чем другие органы. Отчасти потому, что сегодня сенатору не нужно говорить бесконечно, чтобы заниматься флибустьерством. Если на его или ее стороне более 40 сенаторов, простая угроза пирата эффективно блокирует законодательство. Не нужно бесконечных дебатов.
Некоторые рассматривают флибустьер как тактику, защищающую права меньшинства и обеспечивающую тщательное рассмотрение вопросов. Конечно, это может способствовать приспособлению. Партия большинства может попытаться сформировать законопроект таким образом, чтобы существенное меньшинство сенаторов не заблокировало его пиратом.
Но другие критикуют флибустьеров за недемократичность по своей сути. Они думают, что это позволяет партии меньшинства диктовать большинству. Настоящая продолжительная дискуссия также тратит время, необходимое для решения других вопросов. И компромиссы, на которые идут сенаторы, чтобы избежать обструкции, могут быть плохими, направленными на умиротворение одного сенатора.
Так что же стоит за флибустьером? Он длинный и красочный. Мы поговорим об этом позже.
История флибустьеров
Флибустьер в Сенате США появился случайно. Это не упоминается в Конституции США и не является частью нашей системы сдержек и противовесов. Ни в каких правилах Сената не упоминаются флибустьеры.
Когда в 1789 году были созданы Палата представителей и Сенат, у них были схожие правила для прекращения дебатов по законопроекту или любому другому вопросу. Для принятия «предложения по предыдущему вопросу» требовалось только большинство голосов. Как только это предложение было принято, дебаты по законопроекту закончились, и сенаторы проголосовали за принятие законопроекта в качестве закона.
В 1806 году сенаторы упростили свои правила, устранив малоиспользуемое правило «предыдущий вопрос», которое ограничивало дебаты. Они не понимали, что дали возможность одному или нескольким сенаторам вести бесконечные дебаты, которые могли предотвратить принятие законопроектов, которые хотели принять большинство, до голосования. (Палата, с другой стороны, сохранила возможность прерывать дебаты простым большинством голосов. Обструкция в этом органе невозможна.)
Но в 19 веке флибустьерство было необычной тактикой в Сенате. Первые флибустьеры появились только в 1830-х годах. До 1900 года их было менее двух десятков. Сенат имел традицию аргументированных дебатов, и большинство сенаторов не одобряли любое нарушение правил.
В 1917 году группа сенаторов во главе с прогрессивным деятелем штата Висконсин Робертом Лафоллетом провела флибустьерскую кампанию, чтобы заблокировать закон о вооружении торговых судов США. Разочарованный 23-дневной задержкой, когда в Европе бушевала Великая война, президент Вудро Вильсон призвал общественное мнение против «небольшой группы своенравных людей». Уилсон подтолкнул Сенат к принятию так называемого правила закрытия.
В 20-м веке южные сенаторы часто использовали флибустьеров для блокирования законодательства о гражданских правах. С 1922 по 1949 год им удалось заблокировать пять отдельных законов против линчевания. В 1957 году сенатор от Южной Каролины Стром Турмонд выступал в Сенате 24 часа 18 минут в безуспешной попытке предотвратить голосование по законопроекту о гражданских правах. Это рекорд для пирата-одиночки.
В 1975 году сенаторы изменили правило закрытия, требующее только трех пятых голосов (60 вместо 67 сенаторов) для прекращения дебатов. Новые процедуры также позволяли сенаторам, набравшим не менее 41 голоса, откладывать принятие конкретного законодательного акта, пока Сенат занимался другими делами. Им не нужно было вести настоящий флибустьер, только угрожать. Это изменение, призванное сделать Сенат более эффективным, на самом деле увеличило частоту флибустьеров. Правило закрытия, также известное как Правило 22, является единственной формальной процедурой, которую сенаторы могут использовать для пресечения пиратства.
Сенатские головорезы?
Слово флибустьер связано с голландским словом «vrijbuiter», означающим «пират». Когда-то оно относилось к американским авантюристам, поощрявшим революции в Центральной и Южной Америке. Возможно, он приобрел свое нынешнее значение из-за того, что пираты брали заложников с целью получения выкупа; флибустьеры держат сенаторов в заложниках.
Приемы флибустьера
В простом флибустьере, как в "Мистер Смит едет в Вашингтон", слово держит один сенатор, который говорит так долго, как может. Многие подобные флибустьеры в одиночку были задержаны по относительно незначительным вопросам или для того, чтобы набрать политические очки.
В 1935 году сенатор от Луизианы Хьюи П. Лонг устроил флибустьер, чтобы попытаться сохранить патронажную работу в своем штате. Он говорил без остановки 15 часов, заполняя время чтением Конституции и пьес Шекспира. Он даже давал рецепты приготовления жареных устриц. Ни одно правило не говорит, что речь сенатора должна иметь отношение к рассматриваемому вопросу.
Если только один сенатор занимается флибустьерством, их коллеги могут провести успешное голосование о закрытии, как только они уступят слово, положив конец флибустьерству. Но если флибустьера поддержат более 40 сенаторов, закрытие невозможно и дело можно затянуть на неопределенный срок.
Например, группа сенаторов 57 дней разговаривала, пытаясь заблокировать Закон о гражданских правах 1964 года. В конце концов, некоторые сенаторы были побеждены, состоялось голосование о закрытии, и законопроект был принят.
Расширенные дебаты - это только один из методов отсрочки принятия законодательных мер. Другие включают:
- Анонимные удержания позволяют сенаторам блокировать законопроекты или кандидатуры, для голосования по которым требуется единогласное согласие сенаторов.
- Внесение многих поправок может серьезно затянуть окончательное рассмотрение законопроекта. Чтобы отнять время, сенаторы-флибустьеры также могут прочитать каждую поправку полностью, вместо того, чтобы отказываться от права сделать это, как это принято.
- Сенатор может назначить длительное поименное голосование по каждой поправке и по другим вопросам, используя время.
- Созывы кворума, которые определяют количество присутствующих сенаторов, создают задержки и вынуждают сенаторов вернуться в палату.
- После закрытия парламентские маневры могут задержать окончательное принятие законопроекта на срок до двух недель.
Если вы думаете, что такая тактика проволочек может серьезно помешать работе Сената, вы правы. В последние годы флибустьеры сами вызвали немало споров.
Читайте дальше, чтобы узнать об усилиях по реформированию правил, регулирующих флибустьеров.
Ограничение туалета
Чтобы провести единоличный флибустьер, сенатор должен постоянно находиться в зале Сената и говорить без перерыва. Телесные функции представляют особую проблему. Покойный сенатор Стром Турмонд принял паровую ванну перед своим рекордным флибустьером 1957 года, чтобы обезвожить себя, уменьшив потребность в туалете. Но зов природы положил конец многим флибустьерам.
Флибустьерская реформа
До последних десятилетий флибустьеры были редкостью. В 1950-е годы в Сенате в среднем было менее одного флибустьера за сессию. Но в 21 веке темпы резко возросли. На 116-м Конгрессе (2019-2020 гг.) 270 раз применялось закрытие, остановившее угрозу пирата. Обе стороны пиратствовали, когда были в меньшинстве. Многие считают, что реформа правил, разрешающих флибустьеров, давно назрела.
Но сенаторы всегда не хотели отказываться от власти, которую им дает флибустьер. Кроме того, реформаторы сталкиваются с серьезным препятствием: для принятия изменения в правилах обычно требуется две трети голосов, и это, конечно, само по себе может быть сорвано.
В конце 2010 года сенаторы обсуждали реформу борьбы с пиратами. Был выдвинут ряд положений. Можно было бы вернуться к требованию, чтобы сенаторы оставались на полу во время пиратства. Они больше не могли заблокировать счет, просто угрожая флибустьеру. Другой постепенно уменьшал бы порог для закрытия по мере того, как дебаты продолжались, пока простое большинство не могло бы прекратить дебаты. Третий запретил бы флибустьерам ходатайствовать о вынесении законопроекта на рассмотрение.
Но по большей части все остальные предложения провалились. Вместо этого ограниченные реформы были заменены соглашением о рукопожатии между партийными лидерами. Использование пиратства для предотвращения внесения законопроектов было ограничено. Демократы большинства согласились разрешить меньшинству вносить дополнительные поправки в законопроекты. Обе стороны согласились не использовать «ядерный вариант», изменив правила пиратства простым большинством голосов.
Некоторый прогресс был достигнут. Правило замыкания позволяет остановить некоторых флибустьеров. Процесс согласования бюджета - еще один способ обойти пирата. Согласно правилам Сената, законопроекты, касающиеся вопросов бюджета, могут быть защищены от пиратов. Согласование было использовано для принятия Закона о сокращении налогов и создании рабочих мест при президенте Дональде Трампе в 2017 году.
В 2021 году снова бушуют дебаты. В новом Сенате, разделенном по партийному признаку, 50 на 50, демократы едва контролируют палату, а вице-президент Камала Харрис в качестве президента Сената имеет потенциальный решающий голос. Чтобы принять то, что они считают жизненно важным законом, некоторые прогрессисты снова призывают к «ядерному варианту». Но президент Джо Байден, который почти четыре десятилетия был сенатором от штата Делавэр, а затем занимал пост вице-президента с 2009 по 2017 год, отказывается отменить давнее правило.
Ядерный вариант
Находясь в большинстве, сенаторы от обеих партий пригрозили ограничить пиратство, разрешив изменять правила большинством голосов один раз на каждой сессии. Известный как ядерный вариант, он впервые был использован в 2013 году, когда тогдашний лидер демократического большинства Гарри Рид применил его, чтобы снизить требование в 60 голосов до 51 для утверждения назначенных исполнительной властью и федеральных судей.