В мае 2011 года американцы были удивлены внезапным появлением на телевидении президента Барака Обамы. Он сообщил, что после дерзкого рейда американских войск в Пакистан лидер «Аль-Каиды» Усама бен Ладен был мертв. «Справедливость восторжествовала», - заверил Обама нацию.
В то время как команда морских котиков, которая загнала в угол и убила бен Ладена, стала национальными героями, другая неизвестная группа сыграла решающую роль в успешной миссии. За несколько месяцев до рейда сотрудники Совета национальной безопасности (СНБ) организовали более двух десятков совещаний с участием различных государственных органов. На этих встречах официальные лица анализировали появляющиеся разведывательные данные, изучали возможные оперативные действия и пытались выяснить, каковы будут международные последствия, если миссия увенчается успехом или провалится.
28 апреля 2011 года Обама созвал заседание Совета национальной безопасности в Ситуационной комнате, части западного крыла Белого дома, оборудованной гигантскими телеэкранами и средствами связи для передачи последней разведывательной информации со всего мира. Присутствовали руководители СНБ, в том числе советник по национальной безопасности Том Донилон, председатель Объединенного комитета начальников штабов адмирал Майк Маллен, министр обороны Роберт Гейтс и другие. Обама обошел стол, спрашивая мнение каждого советника по поводу рейда, и взвешивал эту информацию. На следующий день он отдал приказ действовать.
Рейд против бен Ладена был своего рода важным моментом, ради которого Конгресс создал Совет национальной безопасности в 1947 году. Когда президенту нужно действовать, очень важно иметь на столе хорошо проработанные варианты политики, и эксперты и советники, которые могут помочь ему выбрать лучший. После того, как решение принято, жизненно важно, чтобы кто-то координировал работу различных правительственных ведомств и агентств, чтобы убедиться, что они работают вместе для его достижения.
По крайней мере, так это должно работать. Хотя СНБ является постоянной частью исполнительной власти, каждый президент имеет значительную свободу действий в организации консультативной группы и формировании ее в соответствии со своим собственным стилем руководства и личностью. И некоторые главнокомандующие лучше других справляются с использованием КНБ. В этой статье мы рассмотрим историю NSC и то, как она функционировала на протяжении десятилетий.
Для чего был создан Совет национальной безопасности?
На протяжении большей части истории Америки президенты обходились без Совета национальной безопасности. Авраам Линкольн, например, обращался за советом к своему госсекретарю Уильяму Сьюарду и другим членам кабинета, но часто игнорировал их и придумывал собственные решения. Когда Сьюард прислал служебную записку о том, почему Линкольн должен полагаться на него в разработке и проведении внешней политики, Линкольн отмахнулся от него: «Я замечаю, что если это должно быть сделано, я должен это сделать».
К 1900-м годам мир и правительство стали настолько сложными, что президенты начали разрабатывать межведомственный процесс разработки политики. После Второй мировой войны Конгресс, который придирался к стилю управления президента Франклина Рузвельта и хотел предотвратить еще одно нападение в стиле Перл-Харбора, решил, что необходима постоянная организация, чтобы обеспечить попадание разведывательной информации в Овальный кабинет, и что президент получили советы экспертов по важным решениям.
В 1947 году Конгресс принял Закон о национальной безопасности, создав совет, который, по словам закона, «консультирует президента по вопросам интеграции внутренней, внешней и военной политики, касающейся национальной безопасности» и обеспечить взаимодействие между ведомствами и учреждениями. Всего семь чиновников, включая президента, были постоянными членами совета, хотя другие могли присутствовать на заседаниях.
Преемник Рузвельта, Гарри Трумэн, поначалу не особо нуждался в СНБ и редко посещал его заседания. Но после того, как в 1950 году разразилась война в Корее, Трумэн быстро понял ценность объединения экспертов и руководителей агентств для выработки политики. Президент Дуайт Эйзенхауэр, привыкший к кадровой системе вооруженных сил, сделал СНБ еще более сложным, создав специальные советы для координации и реализации политики и добавив главного помощника для управления всем этим, должность, которая теперь известна как советник по национальной безопасности.
В начале 1960-х годов президент Джон Ф. Кеннеди превратил боулинг в подвале Западного крыла в Ситуационную комнату, помещение для встреч, оснащенное средствами связи, позволяющими получать самую свежую информацию от военных постов, разведывательных служб и посольства круглосуточно. Это место стало местом, где президент и его советники собирались в моменты, когда на кону стояла национальная безопасность.
Эволюция Совета национальной безопасности
За годы, прошедшие с момента создания Совета национальной безопасности, президенты реорганизовали его в соответствии со своим собственным стилем принятия решений. Президент Линдон Джонсон организовал во вторник очередной рабочий обед, в котором приняли участие госсекретари и министры обороны, директор ЦРУ и председатель Объединенного комитета начальников штабов. При президенте Ричарде Никсоне СНБ снова расширился и сосредоточился на сборе анализа от департаментов для советника по национальной безопасности Генри Киссинджера, который затем обобщил его в письменные рекомендации для Никсона. Во многих отношениях советник по национальной безопасности стал важнее госсекретаря Уильяма Роджерса, с которым иногда даже не советовались по поводу внешнеполитических решений.
Президент Джеральд Форд в значительной степени сохранил систему Никсона, в то время как при президенте Джимми Картере советник по национальной безопасности превратился скорее в публичного представителя президентских идей, а не в закулисного менеджера.
При президенте Рональде Рейгане СНБ превратился из консультативной группы в организацию, которая фактически проводила секретные операции в поддержку политики внешней и национальной безопасности - злоупотребление, которое привело к скандалу Иран-контрас, о котором мы поговорим о позже. Преемник Рейгана Джордж Х. У. Буш вернулся к первоначальной функции СНБ. Он создал блок-схему, полную комитетов, целью которых было прийти к соглашению и координировать политику в рамках исполнительной власти. Это работало достаточно гладко, чтобы следующие три президента - Билл Клинтон, Джордж Буш-младший и Барак Обама - придерживались подхода старшего Буша.
Однако при администрации Обамы СНБ раздулся до 400 сотрудников, что в четыре раза больше, чем при администрации Клинтона. Половина из них была предоставлена различными ведомствами и агентствами. Одни только цифры привели к внутренним жалобам на трудности принятия каких-либо решений, с месяцами, а иногда и годами повторяющихся встреч.
Президент Дональд Трамп вступил в должность в январе 2017 года, пообещав встряхнуть ситуацию в Вашингтоне, в том числе и в СНБ. Примерно через неделю после вступления в должность он издал меморандум, радикально реорганизовавший совет. Трамп сделал политтехнолога Белого дома Стива Бэннона - фигуру, известную своими неоднозначными ультраправыми взглядами, - полноправным членом Совета национальной безопасности.
В то же время он исключил председателя Объединенного комитета начальников штабов и директора национальной разведки, двух должностных лиц, по закону включенных в СНБ, из списка тех, кто обычно присутствовал на заседаниях СНБ, вместо этого указом что они «должны присутствовать [только] там, где должны обсуждаться вопросы, относящиеся к их обязанностям и опыту».
Несмотря на то, что этот последний пункт вызвал бурю негодования в прессе, некоторые говорят, что он был преувеличен. При предыдущих президентах председатель Объединенного комитета начальников штабов и директор национальной разведки иногда пропускали встречи, если обсуждаемый вопрос их не касался.
Кто является членом Совета национальной безопасности?
Как вы, наверное, уже поняли, Совет национальной безопасности состоит из нескольких уровней. Наверху находится комитет руководителей, состоящий из некоторых лидеров национальной безопасности в правительстве США. В их число входят председатель Объединенного комитета начальников штабов, директор национальной разведки и статс-секретари, министры обороны и энергетики, чье участие в СНБ предусмотрено законом. К другим нестатутным членам обычно относятся советник президента по национальной безопасности, руководитель аппарата Белого дома, генеральный прокурор и другие члены кабинета.
Но встречи - это только часть того, что делает организация. Другие члены являются экспертами по регионам и странам, а также специалистами по различным темам, от кибербезопасности до общественного здравоохранения. Их работа состоит в том, чтобы удостовериться, что высший уровень СНБ имеет правильную информацию для принятия решений.
Например, когда президент звонит в государство иностранным лидерам, обычно старший сотрудник СНБ, который является экспертом по этой стране, заранее информирует президента, давая ему прогноз того, что может сказать другой глава государства. и изложение ключевых целей политики США. Затем, во время звонка, штатный сотрудник, как правило, будет рядом, подслушивая разговор и делая заметки президенту или отвечая на возникающие вопросы.
Тем не менее, по крайней мере один раз в истории США СНБ вышел за рамки своей работы по предоставлению советов и координации политики и фактически был вовлечен в тайные операции. Как мы обсудим в следующем разделе, ничего хорошего из этого не вышло.
Противоречия и Совет национальной безопасности
После того, как президент Рональд Рейган вступил в должность в 1981 году, он решил полагаться в основном на членов кабинета министров и сотрудников их ведомств за советом и издал директиву, поставив их, а не сотрудников Совета национальной безопасности, у руля различных региональных групп. и подкомитеты в рамках НСЗС. Он также понизил роль советника по национальной безопасности, поручив ему подчиняться начальнику аппарата Белого дома и заблокировав прямой доступ к президенту. Хотя эти шаги были направлены на уменьшение внутреннего конфликта, в отчете Исследовательской службы Конгресса позже был сделан вывод о том, что предоставление контроля членам кабинета «имело тенденцию к снижению вероятности того, что все стороны данного вопроса будут представлены на рассмотрение СНБ в полном составе или президенту».
Вместо того, чтобы предоставлять информацию, давать советы и развивать сотрудничество между агентствами, сотрудники СНБ вместо этого стали более активно участвовать в управлении тайными операциями администрации Рейгана, включая те, которые проводились за пределами традиционного разведывательного аппарата и закона.. После того, как Конгресс принял в 1984 году поправку Боланда, закон, который отрезал правительство США от финансирования повстанцев «контрас» в Никарагуа, сотрудники СНБ стали частью секретных усилий, возглавляемых сотрудником СНБ подполковником Оливером Нортом, по сбору средств из других стран и частные вкладчики. Согласно отчету Конгресса о расследовании, эти усилия в конечном итоге превратились в «Энтерпрайз», частную организацию, которая «имела собственные самолеты, пилотов, аэродром, оперативников, корабль, устройства защищенной связи и секретные счета в швейцарских банках».
Некоторые деньги, собранные с помощью сотрудников СНБ, даже были направлены на усилия в США по оказанию влияния на общественное мнение и оказанию давления на членов Конгресса с целью поддержки восстановления помощи контрас.
Энтерпрайз также участвовал в секретных сделках в 1985 и 1986 годах, когда Израиль продавал ракеты Ирану от имени администрации Рейгана, чтобы добиться освобождения заложников, удерживаемых в Ливане. Около 18 миллионов долларов из 30 миллионов долларов, полученных от этих продаж, были затем направлены на поддержку Contras.
Когда операция была раскрыта, она переросла в массовый публичный скандал, который сопровождался транслируемыми по телевидению слушаниями в Конгрессе и независимым адвокатским расследованием. Норт был осужден федеральным судом по трем обвинениям, связанным со скандалом, хотя позже его приговоры были отменены.
Почему президенты принимают меры без совета СНБ?
Хотя Совет национальной безопасности был создан Конгрессом, чтобы убедиться, что президенты в полной мере пользуются мудростью советников, они иногда находят его бюрократию слишком ограниченной. Вместо того, чтобы работать со всем политическим механизмом, «президенты иногда обращаются к нескольким ключевым сотрудникам СНБ, чтобы продвинуться вперед в решении вопроса. При президенте Обаме планирование и анализ рейда на бен Ладена, например, проводились в такой секретности, что некоторым руководителям СНБ, как сообщается, даже не сообщили об этом, пока решение не было почти готово.
А когда Обама захотел разморозить отношения с Кубой, он, как сообщается, поручил двум высокопоставленным чиновникам Совета национальной безопасности - заместителю советника по национальной безопасности Бенджамину Дж. Родсу и тогдашнему латиноамериканскому директору Рикардо Зунинга - провести секретные переговоры с режимом Кастро. Сообщается, что даже госсекретарь Джон Керри не знал о переговорах, пока они не зашли достаточно далеко.
По крайней мере, в первые недели администрация Трампа применила еще более экстремальный подход, чтобы обойти СНБ. Первый советник Трампа по национальной безопасности Майкл Флинн фактически изгнал высокопоставленных сотрудников из Овального кабинета, пока Трамп разговаривал по телефону с иностранными лидерами, опасаясь, что они могут слить информацию в прессу. Согласно сообщению Politico, Флинн и его заместитель часто были единственными представителями СНБ в комнате во время этих звонков.
Но, как, несомненно, поняли многие президенты, без такой поддержки, которую оказывает СНБ, трудно выполнять свою работу. После того, как Флинн был вынужден уйти в отставку из-за того, что он не сообщил о контактах, которые у него были с послом России до вступления Трампа в должность, его преемник Г. Р. Макмастер незаметно приступил к восстановлению традиционных функций СНБ. Он выслушал жалобы сотрудников СНБ на то, что президенту необходимо иметь экспертов, когда он занимается дипломатией, и начал приглашать их обратно в комнату. Спорный стратег Стив Бэннон был исключен из Совета национальной безопасности в начале апреля 2017 года.
Примечание автора: Как работает Совет национальной безопасности
Я интересовался Советом национальной безопасности с конца 1980-х годов, когда в качестве газетного репортера мне пришлось освещать сбор средств на политическую кампанию республиканцев в Калифорнии. Одним из гостей был подполковник Оливер Норт, сотрудник СНБ, стоявший на переднем крае скандала «Иран-контрас». К сожалению, в тот вечер он не давал интервью.